Jak ustaliła NIK, nie zapobiegły temu działania dotyczące gospodarki wodnej podejmowane w okresie objętym kontrolą, ale też wcześniejsze. Nie były bowiem ani konsekwentne, ani spójne, na co miało wpływ rozproszenie kompetencji związanych z zarządzaniem zasobami wodnymi.
Susza w polskim rolnictwie nie jest zjawiskiem nowym, ale o ile jeszcze niedawno występowała co pięć lat, w ostatnim czasie obejmowała znaczne obszary kraju już niemal co roku – w 2015, 2016, 2018, 2019 i w 2020 r.
Efektem niedoborów wody były straty w produkcji rolnej, a tym samym konieczna stała się pomoc państwa dla poszkodowanych rolników. W 2015 r. wyniosła około 500 mln zł, ale w 2018 r. już cztery razy więcej – nieco ponad 2 mld zł, a w 2019 r. niemal 1 mld 900 mln zł.
I choć zagrożenie rośnie, na problem niedoborów wody w rolnictwie wskazywano w wielu dokumentach strategicznych, a kompetencje w zakresie zarządzania zasobami wodnymi przejęło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, to wciąż brakuje spójnej koncepcji, która zapewniałby strategiczne i systemowe ujęcie gospodarowania wodą w rolnictwie.
Na to, że problem będzie coraz większy wskazują prognozy, według których nastąpi ciągły proces przesuszania się gleby i zwiększenie zagrożenia suszą. Może to dotyczyć zachodniej i centralnej Polski, zwłaszcza województwa wielkopolskiego oraz Kujaw.
Niewielkie zasoby
W Europie największe zasoby wód powierzchniowych i podziemnych mają Norwegia (371 mld m3), Szwecja (196,5 mld m3) i Francja (191 mld m3). Polska jest pod tym względem zaliczana do krajów ubogich, nasze zasoby wodne wynoszą przeciętnie około 60 mld m3, a w porach suchych najwyżej 40 mld m3 . W przeliczeniu na 1 mieszkańca daje to rocznie 1600 m3 (1,6 dam3 – 1 dekametr3 = 1000 metrów3), podczas gdy w większości krajów europejskich zasoby wód słodkich kształtują się na poziomie powyżej 5000 m3 na mieszkańca (5 dam3).
Największym konsumentem zasobów wody jest rolnictwo, które wykorzystuje około 70% jej światowych zasobów (przemysł 20%, gospodarstwa domowe 10%). Polska, mimo że jest położona w umiarkowanej strefie opadów, dysponuje bardzo niskimi zasobami wody na potrzeby produkcji rolnej – są nie tylko nierównomiernie rozmieszczone na obszarze kraju, ale również nie w każdym roku są dostępne w optymalnym dla tej produkcji czasie i w wystarczającej ilości. Okresowo deficyty wody obejmują ¾ powierzchni Polski, najczęściej i w największym stopniu tereny Wielkopolski, Mazowsza i Kujaw.
Całkowity bilans wodny jest zależny od wielkości opadów w dorzeczach rzek, ich rozkładu w czasie oraz możliwości naturalnej i sztucznej retencji, która pozwala zatrzymać lub spowolnić spływ wód, w tym zagospodarować wody opadowe.
W tym kontekście problem stanowi zbyt mała retencja zlewni lokalnych. Powodem jest między innymi to, że w Polsce przybywa powierzchni uszczelnionych powstających w procesie urbanizacji i rozwoju infrastruktury transportowej. Inne przyczyny to zmiany w produkcji rolnej oraz nadmierne przyspieszenie odpływu wód ze zlewni i dolin rzek za sprawą regulacji rzek i urządzeń melioracyjnych, które pełnią obecnie głównie funkcje odwadniające.
Obecnie całkowita ilość zmagazynowanej wody w istniejących zbiornikach retencyjnych w Polsce wynosi ok. 4 mld m3, co stanowi tylko nieco ponad 6,5% objętości średniorocznego odpływu rzecznego. Warunki fizyczne i geograficzne Polski stwarzają natomiast możliwości retencjonowania 15% średniorocznego odpływu.
Autorzy dokumentów określających politykę Państwa w zakresie gospodarowania wodą, od wielu lat przestrzegali przed jej deficytem w rolnictwie i wskazali kierunki działań niezbędnych do przeciwdziałania niedoborom. Nie określi jednak ich celów czy źródeł finansowania.
Gospodarowanie wodami
1 stycznia 2018 r. w związku z wymaganą przez Unię Europejską reformą prawa wodnego, zadania dotyczące gospodarowania wodami przejęła (od samorządów, Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i siedmiu regionalnych zarządów) nowa instytucja – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Podejmowane przez nią działania inwestycyjne oraz związane z utrzymaniem wód i urządzeń wodnych służyły zarówno celom przeciwpowodziowym jak i przeciwdziałaniu skutkom suszy. W latach 2018-2019 nie planowano tam jednak zadań dotyczących wyłącznie przeciwdziałania niedoborom wody w rolnictwie, nie określono też odrębnych środków finansowych na ten cel. Nie znaczy to, że nie były podejmowane w ogóle.
Liczba zadań związanych z przeciwdziałaniem niedoborom wody w rolnictwie była mocno zróżnicowana w zależności od regionu. Jeśli chodzi o inwestycje w tym zakresie, to w Regionalnych Zarządach Gospodarki Wodnej w Białymstoku i w Poznaniu stanowiły one około 50% wszystkich zadań inwestycyjnych, w RZGW w Warszawie nie realizowano ich wcale, m.in. dlatego, że za priorytet uznano ochronę przed powodzią, a w Lublinie dopiero przygotowano niezbędną dokumentację. Zróżnicowanie dotyczyło też utrzymania wód i urządzeń wodnych – w RZGW w Białymstoku zadania mające związek z przeciwdziałaniem niedoborom wody w rolnictwie stanowiły 60-70%, w Warszawie ponad 40%, w Lublinie i w Poznaniu ponad 30%.
Dopiero na początku 2020 r., w obliczu zagrożenia kolejną suszą w rolnictwie, w PGW WP opracowano Założenia do Programu kształtowania zasobów wodnych, w których przewidziano zadania służące zwiększeniu retencji na obszarach wiejskich.
Zaplanowano, że do końca 2022 r. ma być zrealizowanych 148 zadań, z tego 55 inwestycyjnych, mających na celu przywrócenie dwufunkcyjności urządzeń melioracyjnych, służących zarówno gromadzeniu jak i odprowadzaniu wód z pól i użytków rolnych.
Zaplanowano budowę, odbudowę lub remont 644 urządzeń wodnych (np. jazów, zastawek). Według założeń, objętość retencjonowanych wód ma wzrosnąć o niemal 32,5 mln m3 na obszarze ponad 30 tys. ha gruntów w skali kraju. Łączny koszt tych prac ma wynieść około 157 mln zł. Do 11 września 2020 r. czyli do dnia zakończenia kontroli NIK, żadne z tych zadań, poza przygotowaniem pod względem formalno-prawnym, nie zostało zrealizowane.
Kontrola pokazała także, że w PGW WP nie zapewniono sprawnego prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących utrzymania urządzeń melioracji wodnych – były realizowane z naruszeniem zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej nie dysponował również pełnymi danymi w zakresie postępowań administracyjnych prowadzonych przez jednostki organizacyjne PGW WP, nie podjął też wystarczających działań na rzecz poprawy jakości prowadzonych postępowań.
Wydawanie decyzji administracyjnych związanych z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych, z ustalaniem obszaru, na który wywierają one korzystny wpływ, a także z prowadzeniem ewidencji samych melioracji wodnych utrudnił brak rozporządzenia w tym zakresie. Zostało ono wydane z rocznym opóźnieniem, a powodem była nieskuteczna współpraca w tej sprawie ministrów: Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Zmiany w przepisach, wsparcie finansowe dla rolników i edukacja
Zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: ochrony przed powodzią i suszą , ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, a także w zakresie zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu.
W okresie objętym kontrolą NIK, sprawami gospodarowania wodą zajmowały się głównie Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Jednak tylko w MRiRW, i to dopiero w marcu 2020 r., wyróżniono komórkę – Wydział Gospodarki Wodnej i Klimatu – która zajmowała się sprawami związanymi z zarządzaniem i gospodarowaniem wodą dla rolnictwa. Dotyczyły one m.in.: poprawy zarządzania wodą i optymalizacji jej wykorzystania, nawodnień (w tym ponownego wykorzystania do nawodnień odzyskanej wody), zapobiegania suszy i jej monitoringu, rozwoju małej retencji, melioracji pełniących funkcje nawadniająco-odwadniające. Wszystkimi tymi zagadnieniami zajmował się jednak tylko jeden pracownik merytoryczny.
Działania obu ministerstw doprowadziły natomiast do uproszczenia wymagań w zakresie inwestycji w małą retencję i nawodnienia w rolnictwie. Wprowadzono zmiany w ustawach: Prawo wodne i Prawo budowlane, dzięki którym np. od połowy lutego 2020 r. nie trzeba już mieć pozwolenia na budowę stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości nieprzekraczającej 3 m, nie trzeba także zgłaszać takiej budowy. Jednoznacznie wskazano też, że korzystanie z wód na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw i innej działalności rolniczej nie stanowi tzw. szczególnego korzystania z wód, które wymaga płatnego pozwolenia wodnoprawnego.
Od 2019 r. można się także ubiegać o wsparcie finansowe na inwestycje zwiększające retencję i na nawodnienia w rolnictwie, co umożliwiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z sierpnia 2019 r. Wsparcie jest przewidziane m.in. na wykonanie ujęć wody na potrzeby nawadniania w gospodarstwie, w tym studni lub zbiorników; zakup nowych maszyn i urządzeń, w szczególności do poboru, mierzenia poboru, magazynowania, uzdatniania, odzyskiwania lub rozprowadzania wody. Pomoc jest przyznawana i wypłacana do wysokości limitu, który w okresie realizacji programu, na jednego beneficjenta i na jedno gospodarstwo, wynosi 100 tys. zł.
W 2019 r. i 2020 r (według stanu na 30 września 2020 r.) rolnicy złożyli niemal 1,5 tysiąca wniosków o przyznanie w sumie ponad 118 mln. zł. pomocy. Rozpatrzono niemal 1100 wniosków, ale zawarto tylko 67 umów na kwotę 4 mln 176 tys. zł., ponad tysiąc wniosków zostało odrzuconych.
Głównymi przyczynami odmowy przyznania pomocy był m.in. brak dokumentacji budowlanej lub wodnoprawnej, decyzji dotyczących projektu robót geologicznych, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy błędnie sporządzonych kosztorysów.
Również w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, na zakup sprzętu do utrzymania urządzeń melioracji wodnych wsparcie otrzymały spółki wodne. W sumie 24 mln zł na zakup 253 urządzeń.
Zapobieganiu niedoborom wody w rolnictwie służyły także szkolenia dla rolników z zakresu prawa wodnego oraz racjonalnego gospodarowania wodą, a także działania informacyjne i edukacyjne. Wody Polskie zorganizowały np. kampanię „Stop suszy”. W 2019 r. akcja miała zwrócić uwagę na problem deficytu wody i promowanie oszczędnego korzystania z zasobów wodnych. W 2020 r. celem kampanii było m.in. zainteresowanie rolników programami nawadniania pól, a także upowszechnianie informacji dotyczącej budowy małych i dużych zbiorników retencyjnych. Kampania prowadzona była m.in. w mediach: stacjach radiowych i telewizyjnych oraz w internecie.
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi publikowało materiały informacyjne dotyczące oszczędzania i gospodarowania wodą na swojej stronie internetowej, a także w serwisie Polskiej Agencji Prasowej, w telewizyjnych i radiowych programach rolniczych: „Agrobiznes”, „Forum Rolnika”, czy w serwisach informacyjnych TVP Info. W 2020 r. w mediach społecznościowych i w Telewizji Republika opublikowano „Apel Ministra Rolnictwa „Oszczędzajmy wodę”.
Wnioski NIK
W związku z wynikami kontroli, jak również biorąc pod uwagę zadania państwa w zakresie gospodarki wodnej, w tym dotyczące przeciwdziałania niedoborowi wody w rolnictwie, Najwyższa Izby Kontroli skierowała wnioski do Ministra Infrastruktury, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Do Ministra Infrastruktury i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o:
• wypracowania rozwiązań w zakresie przeciwdziałania niedoborowi wody w rolnictwie z uwzględnieniem niezbędnych narzędzi i mechanizmów zapewniających warunki ich realizacji;
• podjęcia współpracy na rzecz edukacji i kreowania świadomości rolników w zakresie właściwego gospodarowania wodą;
Do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o :
• pilne wprowadzenie w kraju jednolitego sposobu prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych w systemie teleinformatycznym, co przyczyni się do poprawy zarządzania gospodarką wodną na obszarach wiejskich;
• zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z prowadzeniem postępowań administracyjnych, dotyczących obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych.
źródło: NIK
